Perdebatan Hukum Terkait Lembaga Audit Keuangan Negara
Lembaga audit keuangan negara yang sah secara hukum menghitung dan mengumumkan terjadi kerugian keuangan negara menjadi perdebatan panas dalam uji materil di Mahkamah Konstitusi (MK) yang diajukan oleh Laksamana Muda TNI (Purnawirawan) Leonardi. Peristiwa ini terjadi di Jakarta, Senin (4/8/2026).
Berdasarkan amanat Undang-undang Dasar 1945, lembaga negara audit keuangan hanya satu yakni Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sesuai pasal 23E ayat 1 yang berbunyi “Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang bebas dan mandiri.”
Namun pada praktiknya, penyidik di aparat penegak hukum masih banyak menggunakan hasil audit dari pemeriksaan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP), inspektorat, satuan kerja perangkat daerah, maupun akuntan publik bersertifikasi dapat dijadikan dasar untuk menentukan ada tidaknya kerugian keuangan negara.
Diketahui saat ini Leonardi sedang menempuh perjuangan hukum menjadi terdakwa. Dia dituntut oleh jaksa koneksitas di Pengadilan Militer Tinggi II Jakarta dengan tuntutan 8 tahun penjara berdasarkan hasil audit dari BPKP.
Menurut Hakim Konstitusi Saldi Isra frasa “satu” berbeda dengan “suatu”, sehingga jika dibandingkan dengan pasal 22E ayat 5 terkait dengan Komisi Pemilihan Umum berbunyi “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang tetap dan mandiri.” “Kata suatu komisi pemilihan umum, itu dikatakan suatu bukan satu. Lalu ada komisi pemilihan umum. Hurufnya pun huruf kecil, jadi lebih kepada fungsi,” kata Saldi isra.
Akhirnya dalam perjalanan, katanya, melahirkan tiga lembaga yakni KPU, Bawaslu dan DKPP. “Konstitusinya tidak menyebut satu. Konstitusinya menyebut suatu,” katanya.
Berbeda halnya dengan dasar hukum BPK RI sesuai dengan amanat konstitusi berdasarkan pasal 23E ayat 1. Saldi menyebut bahwa dalam bunyi pasal tersebut menegaskan kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan dengan huruf kapital “BPK”. “Dalam konteks ini kami berharap para pemberi keterangan mampu memberikan pengayaan kepada kami. Mengapa tidak boleh satu untuk melakukan audit ini. Harus bisa ada ruang lebih dari satu. Ini kalau kita letak dalam konteks konstitusinya,” katanya.
Pasalnya pada praktiknya, terjadi ketidakpastian hukum karena dalam perjalanannya terjadi ketidaksesuaian antara hasil audit pemeriksaan dari BPK, BPKP maupun lembaga audit lainnya.
Hanya BPK Auditor Kerugian Negara
Saldi menyebut bahwa Putusan MK terbaru bernomor 28/PUU-XXIV/2026 menegaskan hanya Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang berwenang mengaudit dan menetapkan besaran kerugian keuangan negara dalam berbagai perkara. “Ketika bicara rujukan yang digunakan oleh Mahkamah Konstitusi ketika bicara audit keuangan negara, rujukannya pasal 23E ayat 1. Dan memang tidak ada yang lain di luar itu, BPK satu Badan Pemeriksa Keuangan,” katanya.
Saldi mengungkap kalau audit keuangan negara mau dibuka kepada lembaga audit lainnya harus memiliki justifikasi konstitusional berdasarkan UUD 1945 sebagai dasar hukum konstitusi di Indonesia. Dia mengamini kalau hakim memiliki kewenangan dalam memutuskan perkara terkait kasus korupsi benar atau tidaknya terjadi kerugian keuangan negara.
“Kenapa jadi penting untuk menentukan dan membahas ini. Karena sebagian dari penyidik, sebagian besar bahkan seluruhnya itu menetapkan menyangkut kerugian keuangan negara pasti ada hasil auditnya yang dalam kondisi tertentu bisa ada perbedaan dari pemeriksaan lembaga itu,” katanya.
Sebagai perbandingan, Saldi mengambil contoh putusan dari Pengadilan Negeri Sleman pada 28 Juli 2026 dimana hakim mengabulkan permohonan Praperadilan atas atas status tersangka korupsi dana hibah pariwisata Kabupaten Sleman 2020, Raudi Akmal. Landasan putusannya karena yang melakukan audit adalah BPKP. Harusnya BPK berdasarkan putusan MK nomor 28 tahun 2026.
“Untuk kepastian hukum, karena itu kunci di konstitusi. Semuanya harus urun rembukan untuk soal-soal seperti ini. Harus ada titik temu, bagaimana menyelesaikan persoalan ini. Kalau tidak, ini akan jadi persoalan yang tidak akan pernah terselesaikan,” katanya.
Kerugian Negara Jadi Bertambah
Rinto Maha, Kuasa hukum pemohon Leonardi menyebut pendapat hakim konstitusi Saldi Isra bersesuaian dengan makna gramatikal pasal 23 E dalam UUD 1945 apa yang diuji oleh Pemohon. Rinto menambahkan secara gramatikal, kata “satu” dalam frasa “diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan” merupakan kuantifikasi definitif (numerus clausus), bukan sekadar penyebutan deskriptif. Perumus UUD NRI Tahun 1945 secara sengaja menegaskan tunggalnya lembaga ini, sehingga tidak terbuka ruang penafsiran bagi keberadaan lembaga audit keuangan negara yang kedua.
“Banyak multitafsir lembaga yang melakukan audit maka timbul audit-audit yang dilakukan bukan secara independent dan mandiri seperti yang dialami klien kami, pak Leonardi. Audit BPKP di kasus Satelit Kemhan itu audit pesanan oleh penyidik. Bukan audit yang mandiri atau independen, tapi berdasarkan pesanan,” katanya.
Rinto membeberkan dasar audit pesanan untuk menetapkan Leonardi sebagai tersangka berdasarkan fakta persidangan yang saat ini sedang berlangsung di Pengadilan Militer Tinggi Jakarta. “Fakta persidangan di LHP BPKP kerugian negara Rp306 miliar, sedangkan di surat tuntutan Leonardi dituntut 8 tahun penjara dengan kerugian negara bertambah menjadi Rp349 miliar, jelas bertentangan dengan putusan MK No 25 Tahun 2016 tapi bagi Kejagung semua bisa ditabrak atas nama kewenangan,” katanya.
Faktanya negara belum melakukan pembayaran sementara itu ada yang mengaku terjadi kerugian. “motifnya ya untuk menghentikan penyedia barang (Navayo International AG) secara perdata,” katanya.
Cacat metodologis yang terjadi dalam perkara Leonardi sehingga mengajukan PUU ke MK bahwa basis data LHAP BPKP hanya bersumber dari Putusan Arbitrase ICC dan Berita Acara Pemeriksaan (BAP) saksi, dia menambahkan Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 sebagai dasar hukum BPKP merupakan bagian dari rumpun kekuasaan eksekutif yang menjalankan fungsi pengawasan internal jadi contoh kalau ada indikasi penyimpangan seharusnya tidak langsung di proses penegakkan hukum ada istilah penegakkan administrasi secara intern terlebih dahulu, contoh jika ada kerugian negara maka muncul TGR atau tuntutan ganti rugi kepada siapa-siapa yang dibebankan pertanggungjawaban secara perdata, jika tidak melaksanakan TGR baru muncul proses hukum pidaninya diserahkan kepada APH.
“Yang menyimpang dari fungsi BPKP adalah wewenangnya di modifikasi menjadi lembaga yang mendeclare kerugian Negara atas pesanan Aparat penegak hukum jadi sifatnya tidaklah independent atau mandiri bisa bergerak berdasarkan pesanan penyidik, dalam perkara pemohon Leonardi audit yang dilakukan BPKP jelas bertentangan dengan standar audit pemerintahan,” katanya.
Sebagai informasi Permohonan Nomor 206/PUU-XXIV/2026 mengenai pengujian materiil KUHP ini diajukan Laksamana Muda TNI (Purnawirawan) Leonardi. Dia menguji frasa “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP karena tidak secara tegas menyebut BPK sebagai lembaga negara audit keuangan yang berwenang, yang telah menimbulkan keragu-raguan, ketidakjelasan norma, dan ruang multitafsir dalam penerapan hukum pidana, khususnya dalam menentukan lembaga yang berwenang melakukan pemeriksaan dan penghitungan kerugian keuangan negara.
Pemohon mengatakan ketidakjelasan tersebut bertentangan dengan prinsip negara hukum, mandat konstitusional BPK sebagai lembaga yang bebas dan mandiri, prinsip persamaan kedudukan di hadapan hukum, hak atas kepastian hukum yang adil, serta jaminan perlindungan hak asasi manusia dari perlakuan diskriminatif dan proses hukum yang sewenang-wenang, sebagaimana dijamin dalam Pasal 23E ayat (1), Pasal 27 ayat (1), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), serta Pasal 28I ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) Tahun 1945.
Ketidakjelasan frasa “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP telah membuka ruang perlakuan yang tidak sama terhadap warga negara. Dalam praktiknya seseorang dapat diproses pidana berdasarkan hasil audit BPKP, sedangkan dalam perkara lain penentuan kerugian negara dapat bertumpu pada BPK, Inspektorat, atau lembaga pemeriksa lainnya.
Menurut Pemohon, keadaan demikian menimbulkan standar ganda dalam pembuktian unsur kerugian negara, padahal setiap warga negara berhak memperoleh perlakuan yang sama di hadapan hukum.
Selama 36 tahun pengabdiannya, Pemohon mengaku aktif berperan dalam pembinaan dan pengembangan institusi TNI Angkatan Laut serta lingkungan purnawirawan, termasuk peran dalam organisasi kedinasan dan sosial kemasyarakatan yang menjadi bagian dari perwujudan hak Pemohon untuk memajukan diri secara kolektif dalam membangun masyarakat, bangsa, dan negara.
Akibat status Pemohon sebagai tersangka dan selanjutnya terdakwa yang bertumpu pada hasil audit BPKP yang tidak memiliki mandat konstitusional, Pemohon pada masa pensiun dan usia lanjutnya kehilangan kapasitas dan kepercayaan diri untuk terus berperan aktif dalam kegiatan sosial kemasyarakatan tersebut.
Pemohon dalam petitumnya memohon kepada Mahkamah agar menyatakan Penjelasan Pasal 603 KUHP sepanjang frasa, “…lembaga negara audit keuangan…” bertentangan dengan UUD NRI 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum yang mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai, “Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia”.
