Perkembangan Otonomi Daerah di Indonesia
Otonomi daerah di Indonesia telah berjalan selama 25 tahun, namun sejumlah tokoh dan mantan gubernur menilai bahwa hubungan antara pusat dan daerah kembali ke arah sentralisasi. Mereka menilai bahwa otonomi daerah perlu dirancang secara asimetris agar kewenangan dapat sesuai dengan kapasitas masing-masing daerah.
Sebagai salah satu penggagas otonomi daerah di Indonesia, Djohermansyah Djohan menilai kebijakan tersebut kini memerlukan bentuk baru. Pandangan ini semakin kuat pada 2014, saat ia menjabat sebagai Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri. Pada masa itu, pemerintah dan DPR sepakat merevisi aturan otonomi daerah melalui UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Namun, menurut Djo, perubahan itu belum sepenuhnya menjawab kebutuhan di lapangan karena proses pembahasannya harus mengakomodasi berbagai kepentingan, sehingga tidak seluruh gagasan perbaikan dapat terwujud secara ideal.
“Kami menyadari belakangan, paling tidak setelah dijalankannya UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah,” ungkap Djo kepada DW.
Di sisi lain, Djo mengakui tantangan otonomi daerah sebenarnya sudah terlihat sejak awal lahir. Banyak daerah belum siap menerima kewenangan besar karena kapasitas birokrasi, sumber daya manusia, dan pengalaman pemerintahan yang masih terbatas. Kondisi itu memicu berbagai persoalan, mulai dari konflik politik lokal, tata kelola yang lemah, hingga pemekaran atau pembentukan daerah baru yang berlebihan.
Namun, Djo mengakui tantangan otonomi daerah sebenarnya sudah terlihat sejak awal penerapannya. Banyak daerah belum siap menerima kewenangan besar karena kapasitas birokrasi, sumber daya manusia, dan pengalaman pemerintahan yang masih terbatas. Kondisi itu memicu berbagai persoalan, mulai dari konflik politik lokal, tata kelola yang lemah, hingga pemekaran atau pembentukan daerah baru yang berlebihan.
Di sisi lain, pemerintah pusat juga dinilai belum sepenuhnya siap melepas kendali ke daerah. Menurutnya, pelimpahan kewenangan saat itu lahir dalam tekanan suasana Reformasi, sehingga hubungan pusat dan daerah sejak awal sudah diwarnai tarik-menarik kewenangan.
“Ada ketidaksiapan daerah dalam menerima otonomi yang luas, yang besar dan banyak itu. Nah, di lain pihak, ada lagi yang namanya ketidakikhlasan pemerintah pusat, ya, dalam melepaskan kewenangan-kewenangan itu.”
Dua kali perubahan arah
Otonomi daerah lahir pasca-Reformasi lewat UU No. 22 Tahun 1999 sebagai koreksi atas sistem yang sebelumnya sangat tersentralisasi. Tujuannya memberi kewenangan lebih besar kepada daerah agar pembangunan dan pelayanan publik lebih dekat ke masyarakat.
Aturan ini kemudian dua kali diubah, melalui UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 23 Tahun 2014. Revisi 2004 menata ulang desentralisasi yang dinilai terlalu cepat, sementara UU 23/2014 memperjelas pembagian urusan sekaligus menarik sejumlah kewenangan strategis dari kabupaten/kota ke provinsi atau pusat, seperti soal SMA/SMK, pertambangan, dan kehutanan.
Menurut Djo, perubahan itu menunjukkan kecenderungan resentralisasi bertahap.
Pengalaman Ganjar di Jawa Tengah
Bagi Ganjar Pranowo, perubahan arah otonomi daerah bukan sekadar perdebatan konsep. Selama dua periode memimpin Jawa Tengah, ia mengaku merasakan langsung ada batas ruang gerak pemerintah daerah.
Ganjar menuturkan, sebagai gubernur ia beberapa kali berhadapan dengan kebijakan pusat yang ingin menyeragamkan sistem pemerintahan daerah, meski kondisi tiap wilayah berbeda. Ia mencontohkan saat pemerintah pusat ingin menyeragamkan sistem perencanaan APBD seluruh daerah. Jawa Tengah, kata dia, sudah memiliki sistem sendiri yang berjalan efektif, sehingga ia menolak mengikuti pola seragam tersebut.
“Saya bilang, ‘saya tolak’. Karena enggak bisa, kami sudah jalan dan hasilnya ada. Artinya, pembahasannya lebih cepat, sistemnya ada. Silakan kalau mau lihat, tapi jangan Anda seragamkan dari pusat,” kata Ganjar kepada DW.
Keberatan itu akhirnya diterima dan Jawa Tengah tetap memakai mekanisme yang ada tanpa bermasalah.
“Itu contoh, di mana pola-pola komunikasi akhirnya harus diinisiasi oleh mereka (kepala daerah) yang mau, berani, dan setidaknya punya argumentasi. Kalau tidak, mereka akan menjadi yes-man (sekuat pengikut) semuanya,” ungkapnya.
Ganjar: Kini sentralisasi kembali terasa
Ganjar menilai banyak kepala daerah akhirnya memilih diam dan mengikuti arahan pusat, meski kebijakan yang diterapkan belum tentu sesuai kebutuhan daerah. “Dan itu faktanya terjadi hari ini. Kepala daerah takut semuanya,” kata Ganjar.
Kecenderungan itu, lanjut Ganjar, terlihat ketika pemerintah pusat mendorong kebijakan efisiensi anggaran secara luas. Menurutnya, penghematan seharusnya difokuskan pada belanja yang tidak produktif, bukan dipotong merata ke seluruh pos anggaran.
Jika ruang pengambilan keputusan daerah terus menyempit, kepala daerah hanya akan menjadi pelaksana instruksi, bukan pemimpin yang memahami kebutuhan wilayahnya sendiri. Karena itu, ia menilai hubungan pusat dan daerah kini semakin terasa sentralistis.
“Hari ini tidak terlalu kuat rasa otonomi daerahnya. Ini sudah rasa betul-betul seperti Orde Baru dulu sebelum reformasi terjadi. Betul-betul terasa kembali kepada sentralisasi,” kata dia.
Ganjar menilai otonomi daerah dengan desentralisasi asimetris dapat menjadi jalan tengah, dengan pembagian kewenangan yang disesuaikan dengan kapasitas, kebutuhan, dan karakter tiap daerah.
Otonomi asimetris bisa jadi solusi?
Sejalan dengan Ganjar, Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) Armand Suparman menilai desain otonomi daerah ke depan harus mengakui bahwa kemampuan birokrasi, kapasitas fiskal, hingga tantangan geografis antardaerah tidak sama. Ia mencontohkan, daerah kepulauan menghadapi beban pelayanan publik yang berbeda dibanding wilayah daratan, sehingga formula transfer anggaran dari pusat semestinya juga dibedakan.
“Formula dana alokasi umum itu harus berbeda antara daerah yang berbentuk daratan dengan daerah yang berbentuk kepulauan, karena punya medan pelayanan publik yang berbeda,” jelas Armand kepada DW.
Prinsip serupa berlaku dalam pembagian kewenangan. Armand menilai tidak semua daerah harus menerima paket kewenangan yang sama pada saat bersamaan. Daerah yang aparatur pemerintahannya siap dan infrastrukturnya memadai bisa diberi ruang lebih luas, sementara daerah lain dapat diperkuat lebih dulu secara bertahap.
Perubahan model ini penting karena, menurut Armand Suparman, aturan lama tidak melihat perbedaan kebutuhan daerah pesisir, kepulauan, kawasan industri, wilayah perbatasan, hingga daerah tertinggal, yang jelas tidak bisa disamakan.
Indonesia, lanjut Armand, sebenarnya sudah mengenal desentralisasi asimetris melalui status otonomi khusus seperti di Aceh dan Papua, maupun status daerah istimewa di Daerah Istimewa Yogyakarta. Namun, pengaturan tersebut selama ini lebih banyak didasarkan pada pertimbangan politik dan sejarah.
“Sementara yang kami ingin adalah desentralisasi asimetris pada dimensi fiskal dan juga kewenangan,” ujar Armand.
